Una recente sentenza del Consiglio di Stato si è occupata di una controversia riguardante la gestione di un dispensario stagionale che l’amministrazione comunale era solita affidare in gestione a due farmacisti in alternanza tra loro e, da ultimo, aveva poi affidato alla farmacia comunale. A fronte della scelta di internalizzare il servizio, uno dei due farmacisti privati ha proposto ricorso avanti al giudice amministrativo. Nell’affermare la legittimità dell’assegnazione del dispensario al Comune prevalentemente per ragioni di economicità, stante anche la presenza di alcune lacune difensive del ricorrente su cui è inutile intrattenersi, il Consiglio di Stato con la decisione 7620/2019 ha trattato i diversi aspetti dell’istituto che possono essere così sintetizzati.
Definizione. Il dispensario a “carattere stagionale” è riservato alle località di interesse turistico con popolazione non superiore ai 12.500 abitanti per rispondere ad esigenze contingenti correlate a presenze di utenza stagionale.
Pluralità. La legge utilizza il plurale riferendosi al dispensario stagionale e, dunque, l’istituzione di quest’ultimo è sottratto ai criteri restrittivi di contingentamento propri delle farmacie.
I poteri della Pubblica amministrazione. Nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, la pubblica amministrazione gode di ampia discrezionalità, in quanto la propria scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione attuale e potenzialmente insediabile e alle sue particolari esigenze, nonché alle vie e ai mezzi di comunicazione funzionali allo scopo. L’amministrazione pubblica soggiace in ogni caso al controllo della ragionevolezza del provvedimento adottato.
Finalità. Plurimi fattori possono giustificare l’istituzione del dispensario quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali.
Competenza. La natura facoltativa dell’istituzione del dispensario stagionale consegue esclusivamente alla valutazione, da effettuarsi in concreto dai Comuni prima, dalla Regione poi, nel rispetto del principio di sussidiarietà, circa la sussistenza di un effettivo incremento della domanda a condizioni date e della conseguente necessità di implementare l’offerta sul territorio.
Gestione. Il caso sottoposto all’esame del Collegio riguardava, come si è detto, una gestione alternata affidata a due operatori presenti sul territorio. Per il Consiglio di Stato la circostanza ha sicuramente comportato una sorta di “pace sociale” tra gli interessati, ma non il rispetto delle regole della procedura comparativa di ciascuna delle due offerte. Regola che, comunque, non è da ritenersi assoluta, come si dirà in seguito.
Affidamento del dispensario. L’affidamento del dispensario stagionale va effettuato con preferenza per il titolare della farmacia pubblica o privata più vicina, poiché è assimilabile ai “dispensari a regime”.
Nozione di “vicinanza”. il Collegio ritiene di non accedere a una nozione strettamente metrico-lineare quale criterio distanziale fra la farmacia limitrofa ed il dispensario, ai fini della graduazione degli aspiranti alla sua assegnazione. La nozione necessita di un temperamento in termini di “sussistenza della migliore condizione di accessibilità del dispensario da parte del farmacista in rapporto al luogo nel quale questi svolge l’attività principale, che si riflette sull’efficienza, continuità, possibilità di assidua presenza per l’organizzazione e l’esercizio di compiti aggiuntivi a quelli ordinari”.
Eccezione. L’autorità sanitaria può anche discostarsi dal criterio della preferenza per il titolare della farmacia più vicina, per motivate ragioni inerenti alla migliore organizzazione del servizio. Secondo il Collegio, una procedura comparativa può intervenire a mitigare gli effetti di una meccanicistica applicazione del principio della vicinitas se esso si rivela contrario al principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed efficiente gestione del servizio; viceversa, la comparazione non deve determinare l’effetto di imporre una procedura ad evidenza pubblica, laddove il confronto degli interessi in conflitto sia già stata effettuata dalla pubblica amministrazione.
Internalizzare il servizio. La decisione comunale di gestire direttamente il dispensario stagionale rappresenta una modalità che risponde a principi di economicità.
Rispetto dei principi di imparzialità e non discriminazione. Il carattere “accessorio” del dispensario stagionale, avendo una potenzialità commerciale ridotta, consente la ramificazione del servizio sul territorio in risposta alle rilevate esigenze della stagionalità. Ciò consente di escludere ogni dubbio di legittimità costituzionale e comunitaria: l’affidamento della gestione di un dispensario, infatti, lungi dal costituire uno “strappo al sistema, ne costituisce caso mai la conferma, in termini di necessità di valutazione in concreto delle ramificazioni territoriali del servizio, quali appendici, estemporanee o meno, dei punti pianificati di erogazione dello stesso”.
Il Giudice Italiano. Spetta al giudice nazionale verificare se le regole che pongono limiti all’apertura dei dispensari stagionali consentano l’erogazione di un servizio adeguato con l’obiettivo di contemperare le riserve stabilite dal legislatore in favore dei farmacisti con la tutela della salute pubblica. Detto diversamente, tutte le volte in cui la rigida applicazione della regola generale rischi di non garantire un accesso adeguato al servizio farmaceutico, il Giudice italiano potrebbe ammettere delle eccezioni alla rigidità della regola. Il dispensario stagionale ne è un caso emblematico.
Avv. Silvia Stefania Cosmo
